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王安石曰：“在位者数徙则不得久于其官，故上不能狃习而知其事，下不肯服驯而安其教，贤者则其功不可以及其成，不肖者则其罪不可以至于著，若夫迎新将故之劳、缘绝簿书之弊，固其害之小者，不足悉数也。设官固皆当久于其任，而至于所部者远、所任者重则尤宜久于其官，而后可以责其有为。”
臣按：九载黜陟之典始于唐虞，后世任人惟西汉为最久，黄霸在颍川至于八年，然未有一定之制。惟我圣祖稽古定制，始复有虞之典，内外官三年一考、六年再考，中有平常不称职者皆许其复任以冀其后效，至于九年通考，然后课其三考之功过以相乘除，因以黜陟焉。其于外官也，中有善政着闻而为吏民所告保者，及部使者以闻，即行旌异之典，其秩满者则又增秩加官，仍其旧任。是以官安其职、民安其生，仕者无奔走道路之劳，居者无送旧迎新之费，百年以来率循是道。近自选法淹滞以来，乃行一切苟且之政，数有变更，甚非祖宗立法任人之初意，况继任之人与所退者无大相远乎？
北齐制郡为上中下三等，每等又有上中下之差，自上上郡至下下郡凡九等而县之制亦如之。
隋如北齐之制，杨尚希上表曰：“今或地无百里而数县并置，或户不满千而二郡分领，僚众费多，租调岁减，宜存要去闲、并小为大，则国家不亏粟帛，选举易得贤良矣。”隋主从之。
唐制，近畿之州为四辅，其余为六雄、十望、十紧及上中下之差，县有赤县、畿县、望县、紧县、上县、中县、下县七等之差。
宋朝应天下诸县，除赤县、畿县外，四千户为望县，三千户以上为紧县，二千户以上为上县，千户以上为中县，不满千户为中下，五百户以下为下。
臣按：北齐制郡为九等，唐、宋制县为七等，定其等差，所以别疆域之广狭、人民之多寡、均科差之轻重也。因其所辖之广狭、所统之众寡、所莅之繁简，量其所容、度其所有而计其所出，如是，则无偏重之弊、不均之患，是亦人君奔驰天下之大端也。我朝得国之初，郡县多循胜国之旧名称，间有不同疆域，则初不异也，方是时干戈甫定，流徙未复，人民无定数，今则承平日久，版籍既定，生齿日繁，然而郡县犹因其旧，大小悬绝，多寡绝伦。固有一府统数十州县者，其最小者乃至仅有二三县焉；固有一县隶七八百里者，其最小者乃至不满一里焉；设官虽有全减之殊，品级则无大小之异。仰惟祖宗官制一定，固不敢轻有改革，若夫斟酌唐、宋之制以定府县之等，似若可行。臣愚请分府为上、中、下三等，州县之等亦如之，上县以编民百里为率，中县五十里以上，下县四十里以下，其县之过百里者或升以为州、或析以为一二县，县之人民少者割附近里分益之，州之人民少者或降而为县、或益之以近民，而府亦然。如此，则官吏之所莅者有繁简，以此次其殿最；土地之所出者有厚薄，以此科其财赋；人民之所聚者有众寡，以此定其徭役，将见疆域整齐、事力均壹、差赋公平，太平之基端在此矣。或谓祖宗成宪行之百年，一旦改革之孰任其咎哉？曰浙之嘉兴府止三县，宣德间则析为七矣，景泰初元浙寇作而分温、处，闽寇作而分建、剑，广寇作而分南海，与其析之于残破之余，孰若置之于全盛之日哉？矧今远方县道，有地方四五百里跨三四县间者，人民去县治既远，往往负固武断椎埋，遇有句摄公行旅拒，官府恐致生变，因循姑息，前日之闽浙、近日之荆襄可鉴也已。
唐太宗曰：“为朕养民者惟在都督、刺史（唐改太守为刺史），朕尝疏其名于屏风，坐卧观之，得其在官善恶之迹皆注于名下，以备黜陟，县令尤为亲民，不可不择。”
玄宗引见京畿县令，戒以惠养黎民之意。又诏新除县令试理人策，惟韦济词理第一擢为醴泉令，中有不第者吏部侍郎坐左迁。
玄宗又自选诸司长官有声望者十一人为诸州刺史，命宰相百官饯于洛滨，供张甚盛，自为诗亲书赠之。
臣按：唐之贤君，太宗、玄宗为盛，一代致治之盛首称贞观、开元，夷考其所以致此者，良由于留意守令亲民之官故也。史谓叶气嘉生，薰为太平，垂祀三百与汉相埒，致之之术非循吏谓何？信矣哉。
唐玄宗制：选京官有才识者除都督、刺史，都督、刺史有政迹者除京官，使出入常均，永为定式。又诏：三省侍郎阙，择尝任刺史者；郎官阙，择尝任县令者。
张九龄曰：“古者刺史入为三公、郎官出宰百里，今朝廷士入而不出，其于私计甚自得也，京师衣冠所聚、声名所出，从容附会，不勤而成，是大利在于内而不在于外也。宜遂科定其资，凡不历都督、刺史虽有高第不得任侍郎、列卿，不历县令虽有善政不得任台郎、给舍，都督、守令虽远者使无十年任外，如不为此而救其失，恐天下犹未治也。”
臣按：天生烝民，不能自治而付之君，君统万民，不能独理而付之臣，是则天之立君、君之任臣，无非以为民而已。故凡朝廷之上，三公、九卿、百司、庶尹何者而非为民设哉？不但置州县设守令以为民也。自古圣帝明王知天为民立己以为君，莫不以重民为先务，重乎民必重治民之官，而于其所亲近者尤重焉，守令是已。古人有言，轻郡守县令是轻民也，民轻则天下国家轻矣。自昔论治体者往往欲均内外之任，使无偏重偏轻之患，臣愚以为在内之官莅事者也，在外之官莅民者也，莅事者固助其君以治民，又孰若莅民者亲代其君以施政于民者尤为切要哉？君以民为天，臣愚以为事轻于民，莅民者比之莅事者尤为重也，尤当优之以礼秩、加之以恩典，岂特均之云乎？
宣宗时，于延陵为建州刺史，入辞，宣宗曰：“建州去京师几何？”对曰：“八千里。”宣宗曰：“卿到彼为政，善恶朕皆知之，勿谓其远，此阶前则万里也。”
苏洵曰：“天下之势，近之可忧未若远之可忧之深也，近之官吏贤耶民誉之歌之，不贤耶讥之谤之，誉歌讥谤者众则必传，传则必达于朝廷，是官吏之贤否易知也；一夫不获其所诉之刺史，刺史不问则裹粮走京师，缓不过旬月，挝鼓叫号而有司不得不省矣，是民有冤易诉也，吏之贤否易知而民之冤易诉，乱何从始耶？远方之民虽使盗蹠为之郡守，梼杌、饕餮为之县令，郡县之民群嘲而聚骂者虽百千为辈，朝廷不知也。白日执人于市，诬以杀人，虽其兄弟妻子亦不过诉之刺史，不幸刺史又抑之则死且无告矣，彼见郡县守令据案执笔、吏卒旁列棰械满前，骇然而丧胆矣，则其谓京师天子所居者当复何如，而又行数千里、费且百万，富者尚或难之而贫者又何能乎？故其民常多怨而易动，故曰近而可忧未若远之可忧之深也。”
臣按：王者于天下势虽有远近、内外之殊，然皆在吾一视同仁之中，岂因其内外远近而为之轻重哉？宣宗谓此阶前即万里也，然则万里之外即此阶前从可知已。苏洵之言切中远方官吏害民之弊，人君居九重之上，诚于选任守宰之际必慎重其人而不轻授，又于陛辞之时亲加戒勉，视万里之远如阶庭之间，凡有施为必加宽恤，其守宰有克举其职者辄不次擢用之，视诸内地之吏反加优焉。夫然则人人乐仕其地，而远方之民皆有贾父来晚之谣而无尹来杀我之怨矣。
宋神宗谓文彦博等选任知州未得善法，曰：“朕每思祖宗百战得天下，今以一州生灵付庸人，常痛心疾首。”
臣按：宋之得天下不尽出于战也，而为其子孙者尚且痛心疾首，不忍以其祖宗之生灵付之庸下之人，矧我祖宗之天下真得之百战之余，乌可不择其人而轻付之哉？臣诵神宗此言不胜悚惧，伏惟圣明留神致思。（以上守令）
《周书》：王启监，厥乱为民，曰：“无胥戕，无胥虐，至于敬寡，至于属妇，合由以容，王其效邦君越御事，厥命曷？以引养引恬，自古王若兹，监罔攸辟。”
蔡沈曰：“监，三监之监。康叔亦受畿内之民，当时亦谓之监，故武王以先王启监意而告之也。言王者所以开置监国者，其治本为民而已，其命监之辞盖曰：无相与戕杀其民，无相与虐害其民，人之寡弱者则哀敬之使不失其所，妇之穷独者则联属之使有所归，保合其民率由是而容蓄之也。且王所以责效邦君御事者，其命何以哉？亦惟欲其引掖斯民于生养安全之地而已。自古王者之命监若此，汝今为监，其无所用乎刑辟以戕虐人可也。”
陈大猷曰：“《周礼》建牧立监以维邦国，自黄帝已立左右监以监视万国，乃诸侯之长也。”
臣按：三代以前立监以监邦国，盖于诸侯中择其杰出者立为之长以维持之，自秦罢侯置守尉监，则是于守尉之外别立官以监视之焉。制虽不同，其治同于为民，无相戕杀，无相虐害，哀敬之，联属之，保合其民，由是以容蓄之而引掖之于生养安全之地而已。
汉初，遣御史监三辅郡察词讼，其后复置监察御史。
文帝又遣丞相史出刺并督察御史，武帝始置部刺史，以六条察郡国。成帝更为州牧，未几复为刺史。
唐分天下为十道，置巡察使，寻改按察使，后又改采访处置使，又改曰观察使，其有戎旅之地即置节度使。
宋初置转运使，后又置提点刑狱，凡有四司，曰帅、曰漕（即转运使）、曰宪（即提刑）、曰仓，各自建台，每司各有长官掾佐。
臣按：黄帝四监，唐虞四岳、十二牧，三代方伯连帅，是皆后世监司之任，但是时封建之制行，所监者乃诸侯之国。秦汉以来始立郡县置守令，地分而官众，所以监之者尤不可无一定之制。汉以来虽设刺史、州牧、观察、节度、转运、提刑等职，然官无常制、治无定署，其流之弊乃至任分而不一、权重而不掉，虽有监察之名而无刺举之实，遂至吏无所惩而民不受惠也亦有之矣。国初循胜国之制，设行中书省，既而罢之，分天下为十三布政司，司设布政，参政、参议各二员，皆分左右以总一方，承流宣化之任，又设都指挥使司以掌军政、按察司以司宪度，参峙并立，谓之三司。治署既有一定之所，官联复有一定之制，德刑兼举，文武并用，体制相维，关络相通，自罢侯置守之后，治外之制未有如此之详且善者也。又于每年遣御史一员以巡按其地，临边则专命大臣以镇压，有事则分遣大臣以巡抚，是以百年以来官无旷职、民无宿冤而祸乱不作，用此道也。仰惟祖宗治外之制尽善尽美，诚可谓超越百代者矣，然所以振起而维持之者则又在乎圣子神孙焉。昔人谓天下之本在于郡县，郡县之责付之监司，而其大纲总要则又专在朝廷。诚能委任大臣，俾之推择监司，豫于未用之先广为询访，遇有员阙随才选任，或举诸班行、或拔自州郡，或以职任递选、或以异等超擢，又于既用之后责以实效，果有异能即加旌异，显有实迹不次明扬，而不肖、庸懦、贪鄙之徒不顾其一家之哭，如此，则十三道之藩臬、数十员之正佐皆得其人，而郡县无不良之吏、田里无不安之民矣。致治之要端在乎此，伏惟仁圣加之意焉，天下生民不胜大幸。
宋神宗谓文彦博等曰：“诸道帅臣、转运使职任至重，一道惨舒系焉，宜谨择其人久于其任。汉宣循名责实，须用此道。”彦博对曰：“为治之要无以易此。”（以上监司）
臣按：神宗谓诸道使臣职任至重，一道惨舒系焉，臣尝因是而推之，一道之惨舒系于使臣则一郡之惨舒系于守佐、一县之惨舒系于令丞、一乡之惨舒系于里胥可知已，合乡而为县，合县而为郡，合郡而为道，命诸道而一之则为天下，天下之大由诸道之积也，道由郡积，郡由县积而县又由一乡之积也。天下之大譬则人之一身焉，一身之中外有四肢百体、内有五脏六腑，其气息之相通、血脉之周流，无一时之可息、无一处之可滞，一时或息、一处或滞则疾病生而疮痏成矣，病之所以致死者不必出自脏腑之中、肢体之上，一疡生于指爪之间仅如黍米亦或可以致命，知命君子不可以不之谨也。是故善治天下者恒以其身视天下，无尺寸之肤不爱则无尺寸之肤不养，身一处乎宫庭毡厦之上而心常存乎郡县闾里之中，端居高拱之时、瞑目注想之际，海宇之大，百万之众系乎吾之一身，一人之身不出户庭之外何以周知而遍及之哉？政赖内外之群臣，内焉者为吾举纲而挈领，外焉者为吾承流而宣化焉耳。朝着之间、百官之众可以目击而声呼也，若夫四方八表之远，吾目不及见也，吾耳不及闻也，吾身不能亲行而躬阅之也，所以代吾施政教以安之者有监司焉，监司之下有郡守也，郡守之下有县令也，县令之下有里胥也。地域有广狭、人民有众寡，政事有繁简、职任有崇卑，其为长民之任而为吾教养斯民，有功于我者则一而已。孟子有言，“得乎丘民而为天子”，天子之所以得乎丘民者，政赖乎此四等人耳。人主欲安其大宝之位以凝上天之命，固祖宗之业，全其身于安荣之地以为子孙千万年之计者，乌可不以安民为先务，而欲安民者乌可不择长民之人哉？
以上论择民之长
卷一九
▲分民之牧
《舜典》：肇（始也）十有二州。
朱熹曰：“中古之地但为九州，曰冀、兖、青、徐、荆、扬、豫、梁、雍，禹治水作贡，亦因其旧。及舜即位，以冀、青地广，始分冀东恒山之地为并州，其东北医无闾之地为幽州，又分青之东北、辽东等处为营州，而冀州止有河内之地，今河东一路是也。”
咨十有二牧曰：“食哉惟时，柔远能迩，惇（厚也）德（有德之人）允（信也）元（仁厚之人）而难（拒绝也）任人（包藏凶恶之人），蛮夷率服。”
朱熹曰：“牧养民之官十二，牧十二州之牧也。舜言足食之道惟在于不违农时也，柔者宽而抚之也，能者扰而习之也，远近之势如此，先其略而后其详也，又言当厚有德信仁人而拒奸恶，凡此五者处之各得其宜，则不特中国顺治，虽蛮夷之国亦相率而服从矣。”
臣按：有虞之世分天下为十二州，每州设一牧以分治之，在内则统之以四岳，亦犹百揆统在廷之庶官也。盖帝王之治，内外相维、大小相承，分而理之使其有条序而不乱，合而一之使其有统摄而归一，所以为此者不过安养斯民而已。故舜咨十二牧首以民食为言，盖以国之所以为国者民也，民之所以有生者食也，然欲民之得食在乎不违农时，农不失时则得以尽力田亩，而仰事俯育之有余，而公私咸给矣，不然，则非但民不得以为民而国亦不得以为国矣。然欲吾民之得其所，又在乎所用之得其人，苟非受民牧之寄者，所厚者皆有德之人、所信者皆仁厚之士，而包藏凶恶之人皆知所以拒而绝之，不使之得以预吾政临吾民焉，虽有仁心仁闻而民不被其泽矣。是以人君为治必择牧民之长，而又使其长择其所用以分牧之人，一处不得其人则一处之民受其害，必无一处之不得其人，使家家皆有衣食之资，岁岁不违耕作之候，则家给人足而礼义兴行，协气嘉生，薰为太和，而唐虞雍熙泰和之治不外是矣。
《禹贡》：禹敷（分也）土（分别土地以为九州），随山刊木，奠（定也）高山大川。冀州，济、河惟兖州，海、岱惟青州，海、岱及淮惟徐州，淮、海惟扬州，荆及衡阳惟荆州，荆、河惟豫州，华阳、黑水惟梁州，黑水、西河惟雍州。
郑樵曰：“州县之设有时而更，山川之形千古不易，所以《禹贡》分州必以山川定疆界，使兖州可移而济、河之兖州不能移，使梁州可迁而华阳、黑水之梁州不能迁，是故《禹贡》为万世不易之书。后世之为史者主于州县，故州县移易而其书遂废矣。”
臣按：舜以前皆为九州，至舜乃肇为十二州，盖禹治水敷土在肇十二州之前，时犹九州也。其后禹复并为九州，商因之，观《左传》所谓“昔夏之方有德也，九牧贡金”，及《商颂》所谓“帝命式于九围”可见矣。
《周官》：内有百揆、四岳，外有州牧、侯伯。
蔡沈曰：“百揆无所不总者，四岳总其方岳者，州牧各总其州者，侯伯次州牧而总诸侯者也。”
臣按：唐虞之世设百揆以统内之庶官，设四岳以统外之州牧。州牧之分任者既各以其事功而上于四岳，四岳又总以各牧之所上者以归于百揆，此体统所以归于一而不紊也。
《尔雅》：两河间曰冀州，河南曰豫州，河西曰雍州，汉南曰荆州，江南曰扬州，济河间曰兖州，济东曰徐州，燕曰幽州，齐曰营州。孙炎曰：“《尔雅》与《禹贡》《职方》皆不同，疑殷制。”
《大雅嵩高》诗篇序曰：尹吉甫美宣王也。天下复平，能建国、亲诸侯，褒赏申伯焉。其首章曰：嵩高维岳，骏（大也）极于天。维岳降神，生甫（甫侯也）及申（申伯也）。维申及甫，维周之翰（干也）。四国于蕃（蔽也），四方于宣。
朱熹曰：“宣王之舅申伯出封于谢而尹吉甫作诗以送之，言岳山高大而降其神灵和气以生甫侯、申伯，实能为周之桢干，屏蔽而宣其德泽于天下也。”
臣按：人君建国以为国之桢干，实欲资之以为京师之屏蔽而宣布王者之德泽也。三代以前则列爵分土以为国家蕃翰，自秦罢侯置守，所以为国蕃翰者藩服州郡而已。
《春秋公羊传》：自陕而东者周公主之，自陕而西者召公主之（隐公五年）。
朱熹曰：“文王辟国浸广，于是徙都于丰而分岐周故地，以为周公旦、召公奭之采邑，且使周公为政于国中而召公宣布于诸侯。”臣按：陕，古弘农地，盖在今河南陕州也。